专题调研
2018年第40期:加快构建中俄跨境旅游合作区的研究报告
2018年11月27日 点击 [333]


 

加快建中俄跨境旅游合作区的研究报告

 

      省科顾委旅游专家组

            

      2015年《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》(国发〔201572号)提出,改革边境旅游管理制度,研究发展跨境旅游合作区,探索建设边境旅游试验区,加强旅游支撑能力建设。此后,国家旅游局牵头就跨境旅游合作区和边境旅游试验区建设进行了重点部署和推进。2016年8月,国家旅游局副局长杜江就跨境旅游合作区和边境旅游试验区建设到黑河、绥芬河进行了专题调研;9、10月份,分别在延吉和西双版纳召开片区座谈会,进行强力推进;国家旅游局会同八部委下发了《关于加快推动跨境旅游合作区(边境旅游试验区)工作的通知》和《跨境旅游合作区(边境旅游试验区)建设指南》,指导各地推进建设。

    跨境旅游合作区,是指相邻国家在边境地区共同划定一定范围开展旅游合作,在划定的范围内,以发展旅游产业为主导,实施特殊旅游政策的区域;边境旅游试验区,是在我国边境区域内设立,依托边境口岸城市强化政策集成和制度创新,以旅游业为主导的发展区域。

我省拥有2981公里边境线,15个国家一类边境口岸,具有构建跨境旅游合作区得天独厚的区位优势和资源优势。为此,我省要充分挖掘利用黑龙江和乌苏里江沿岸的旅游资源,借住“一带一路”倡议契机以及中俄两国总理定期会晤达成的合作意向,发挥中俄边境区位优势,坚持旅游打造成全省战略性支柱产业和强边富民工程的指导思想,在发展冰雪和生态两大特色旅游的同时,打造以跨境旅游合作区(边境旅游试验区)为重点的边境旅游,培育我省旅游“第三极”。为此,建议跨境旅游合作区(边境旅游试验区)建设发展思路应以打造沿边旅游“四心两带”产业体系为重点“四心”即黑瞎子岛跨境旅游合作区、漠河跨境旅游合作区、黑河边境旅游试验区、绥芬河边境旅游试验区,“四心”为核心;“两带”即以呼玛、嘉荫为代表的黑龙江沿江旅游经济带和以虎林、饶河为代表的乌苏里江沿江旅游经济带,“两带”为拓展。围绕“四心两带”,打出边境要塞、自然泊湖、界江界岛、极地风光、地质奇观、民族文化、恐龙文化、异域风情等旅游品牌,吸纳吉、辽、蒙等邻近省区及俄罗斯远东特色旅游景点,共同打造若干边境和跨境旅游线路,形成我省旅游产业新空间、新亮点。

一、跨境旅游合作区(边境旅游试验区)纳入全省旅游产业发展体系之中

(一)把握国家沿边发展战略,瞄准跨境旅游合作区建设政策走向。沿边省区在跨境旅游合作区建设上都很下功夫。云南在边境线上规划有12个合作区,广西规划有6个,吉林延边在很短的边境线上也规划有3个,都意在打造沿边整体开放新格局。我省沿边地区,尤其是拥有中俄口岸的地区,都应站在经济发展、结构转型、稳边聚人的战略高度,提高对跨境旅游合作区重要性的认识。一是把握沿边发展机遇,主动对接国家跨境旅游合作区发展战略。省和沿边市(地)县都应把建设跨境旅游合作区、发展边境旅游作为抓经济、促改革的战略重点,作为林区、垦区产业转型的方向,作为全省新的增长领域,把握好机遇,主动对接国家政策,发展新产业。二是重视跨境旅游合作区建设为地方发展带来的新机遇,积极谋划,主动融入。除了黑河、绥芬河、抚远三地以外,建议漠河、呼玛、嘉荫、同江、虎林、东宁等有资源、有口岸的边境城市主动融入,积极参与到跨境旅游合作区建设中来。级侧重研究产业规划和空间布局,地方侧重打造景区景点,从而形成省和地方统筹互动的发展态势。三是从吉林和内蒙古谋划跨境旅游合作区的进程中看到竞争,增强发展的紧迫感。吉林延边的“一眼望三国”、内蒙古满州里的“国家级开发开放试验区”等跨境旅游合作区建设实例,都具有浓郁的边境旅游特色和强势争夺旅游客源的能力。我省须以跨境旅游合作区建设为突破发展边境旅游,增强景区吸引力和区域竞争力。

    (二)在产业布局上坚持走融合发展道路,由门票经济向产业经济转型。学习借鉴云南等省区经验,做好“旅游+”文章,打造泛旅游产业链,逐步实现由门票收入向产业经济转型一是不同旅游业态融合发展跨境旅游合作区规划建设过程中,立足丰富供给,将休闲游、文化游、商务游、红色游、运动游、康疗游、养老游、研学游、探险游、乡村游、异域游等旅游形态串联融合,形成一批特色旅游产品,给人以更多经历感、体验感和获得感。二是不同产业融合发展坚持规划建设的系统性,将旅游与信息、商贸、文化、工业、农业、特色小镇相融合,形成产业互补、协同共进的综合产业新优势。鼓励景区利用各种信息技术加大宣传,用好互联网、手机等信息设备,加大网上宣传、普及网上订购、推送实时息,尽最大可能方便游客;将跨境旅游合作区建设与商贸购物相结合,学习借鉴新疆等省区经验,灵活运用国家关于边境地区免税购物政策,为游客提供更多实惠的购物条件

    二、加大推进力度,建设跨境旅游合作区(边境旅游试验区)的硬基础和软环境

    (一)完善跨境旅游合作区建设方案。跨境旅游合作区建设是一项系统工程,横向涉及不同的市(地)、县,纵向涉及多层级的政府部门甚至边防部队,需要统筹协调、步调一致。建议省政府就跨境旅游合作区建设进行统一领导、统筹协调,调动沿边市(地)、县积极性,制定省和地方有统有分的跨境旅游合作区建设方案。立足于中俄双方的旅游资源,服务于双方的旅游市场,坚持区域一体化、产品特色化、形象品牌化、通关便利化、服务国际化原则,以推动旅游要素自由流动为目标,制定省级层面的跨境旅游合作区建设方案。黑河、绥芬河侧重引入全域旅游发展理念,着重就打造边境旅游试验区;黑瞎子岛和漠河侧重开发跨境合作区。呼玛、虎林等沿边市(地)县也要结合自身条件积极参与进来。最终,形成串联黑龙江和乌苏里江两岸景区,穿越大、小兴安岭和完达山脉的边境和跨境旅游带,形成完整的边境旅游体系。

    (二)协调推进相关基础设施建设。一是强化口岸建设。重点之一是努力提升黑河、绥芬河等重点边境口岸通关便利化水平;重点之二是尽早协调启动目前处于停滞状态的漠河、呼玛、孙吴、嘉荫四个边境口岸,由省级主管部门统一组织协调,通过国家层面推动、地方政府洽谈、重点企业呼吁等途径主张口岸尽快开通,实现正常运转,防止掉队;重点之三是按照中俄两国总理第二十次、二十一次定期会晤达成的合作意向,加紧沟通协调,尽快推进黑瞎子岛口岸开通运营。二是强化交通基础设施建设。协调解决具体问题,加速推进现有高铁项目及同江铁路桥、黑河公路大桥建设;继续引导俄方开展洛古河—波克罗夫卡大桥建设协商,尽早签订《建桥协议》;协调铁路部门在旅游旺季开通哈尔滨至边境地区的旅游专列;加速推进已纳入规划的新机场建设,对有意开通边境地区航线的航空机构进行补贴鼓励,培育市场;科学规划公路建设,力争实现边境城市与重点景区之间高等级公路全线连接;在俄罗斯游客相对集中的旅游线路上设置俄文道路指示标识。三是强化旅游服务设施建设。在跨境旅游合作区范围内,规划建设边境和跨境游客服务中心、自驾游宿营地、免税店、货币交易中心、旅游购物和餐饮住宿等服务机构,对重点景区110、120等服务热线实行接待。

    (三)打造一批重点旅游景区和精品旅游线路。一是将边境景区做出特色和品牌。立足需求和供给,瞄准边境地区的旅游资源,从景区建设、文化包装和宣传推介等方面做足文章,打造边境旅游的重点景区,诸如镜泊夏夜、乌苏船歌、要塞传奇、联足迹、恐龙时代、极地时光、兴安秋色、北国冰雪等等,构建错季的、差异化的、展现文化底蕴的、体验互动性强的旅游景区和线路。黑河、绥芬河以建设边境旅游试验区为契机,鼓励发展全域旅游,将绿(自然生态游)、红(红色旅游)、白(界江游、冰雪游)、黑(黑土文化)等旅游形态结合起来,做大产业。研究国家政策,加强对上争取,把黑河入境边民活动范围覆盖到五大连池景区。二是鼓励发展多种形式的旅游模式。鼓励国内游客开展边境(跨境)自驾游鼓励俄罗斯游客自驾入境旅游;鼓励中俄边民持有效证件依法进入合作区旅游购物;鼓励发展中俄、中欧互动式旅游班列;邀请北大荒的建设者及其后代组团赴龙江寻访旅游;加快推动实施学生省内研学旅游;采取优惠措施鼓励本省居民赴边境地区观光旅游。

    (四)科学制定跨境旅游合作区的管理机制。跨境旅游合作区行政管理坚持省级协调、地方为主的原则,最大程度地调动地方的积极性。按照国家治理“放管服”改革精神和“创新、协调、绿色、开放、共享”理念,学习借鉴云南、广西经验,在边境旅游试验区管理上实行“核心区放开、沿江旅游带限制范围”的办法;在跨境旅游合作区管理上实行“一线放开、二线管住”的办法,在国家政策允许的范围内最大限度地鼓励要素自由流动。建立省、市、县级中俄政府间旅游协调机构,解决双方旅游领域的具体问题。鼓励双方旅游企业建立非政府间协作机制,促动产业衔接。加强省协调,提高办事效率,确保地方公职人员因公赴俄手续快速、简化办理。

    (五)打造高水平旅游投资和旅游服务环境。跨境旅游合作区核心区范围内,设立中俄两国常态联络协调机构,建立常态化的沟通协调模式,快速解决跨境旅游合作区突发事件出台政策鼓励社会资本投资旅游产业,地方政府应以对待工业项目同样的政策对待旅游投资项目鼓励中俄两国企业和社会资本互相投资跨国建设景区景点发展和规范边境和跨境旅游中介服务机构,杜绝欺诈、宰客、强制购物等侵害游客利益的行为跨境旅游合作区核心区范围内设立旅游巡回执法和司法机构,维护秩序,受理投诉边境市(地)、县要加强人才培养、培训,提供“两区”所需的旅游服务人才。

    三、争取各方力量协作,为跨境旅游合作区(边境旅游试验区)建设提供保障

(一)发挥省级协调主渠道作用,凝聚跨境旅游合作区建设合力。跨境旅游合作区协调推进过程中,涉及省部、省地、军地、中外等各方面协商对接,涉及海关、边检、国防、公安、交通等众多部门,所以,仅靠地方努力是不够的,需要发挥省级层面协调作用。广西借助中国--东盟窗口优势,善于与国家旅游局沟通配合,在国家层面上进行推动;云南、吉林借助边境地区传统民族优势,采取“地方沟通、省级统筹”的办法解决问题。我省需将跨境旅游合作区作为全省旅游产业的重要组成部分,坚持省级统筹协调。一是统筹规划。既要统筹边境旅游与冰雪游、生态游的关系,也要统筹边境各地区之间的定位和错位关系;既要统筹我省与内地省份间的旅游合作关系,也要统筹境内境外的协调互动关系。二是统筹中俄、省部、省地、军地合作。建议省政府在中俄两国总理第二十期、二十一期会晤成果基础上,围绕交通设施、口岸建设及中俄旅游产业互动发展,安排专门机构和人员,主动出击,强化沟通,引导俄方积极参与解决具体问题,扫除影响旅游要素自由流动的障碍。为推进跨境旅游合作区建设,国家层面形成了以旅游局牵头、八个部委参与实施的组织架构。建议我省梳理具体问题,如启动停滞口岸、发展跨境自驾等,指定有关部门强化对上衔接,能够解决的问题抓紧推进,不能解决的问题争取纳入中俄两国总理定期会晤内容。当前,黑河、绥芬河、抚远三地已经向国家旅游局报送了当地跨境旅游合作区建设方案,需督促其他有关沿边市县积极响应,尽早形成方案,择机申报。虽然地方政府是跨境旅游合作区建设的主体,但地方存在多方面的局限性,需要省级协调指导,以提高效率,避免趋同。此外,绥芬河要塞、珍宝岛、黑瞎子岛等一批边境旅游资源有些区域尚处于军事管理状态,游人难以进入,需要省政府协调军方给予支持。三是统筹全省专家团队参与跨境旅游合作区规划建设。重点在中俄交流合作、资源开发利用、红色文化挖掘、旅游景区串联、自然生态保护等方面发挥专业指导、政策咨询、论证评价等作用。四是鼓励沿黑龙江旅游产业带联盟发挥更大作用。2016年省旅发委推动沿黑龙江市(地)县成立联盟,强化跨区域旅游交流合作。要鼓励联盟成员借跨境旅游合作区建设之机,在打造水陆空黄金旅游线路的同时,主动参与和融入“四个核心”,密切联系、合作互动,向高端旅游、跨境旅游、水陆混合旅游方向进军,实现捆绑发展、互助发展、错位发展。

   (二)发挥市场机制主渠道作用,引导民营资本参与景区建设。跨境旅游合作区建设中,政府是主导,市场是主体。尤其在景区景点建设上,政府的财力是有限的,必需发挥市场机制主渠道作用,激发民间投资热情。我省“两江”沿岸尚有大量旅游资源处于待开发状态,呼玛的画山和鹿顶山、孙吴的胜山要塞、逊克的江心岛和俄罗斯民族村、同江的赫哲民族村、绥芬河的红色资源等都有很大的开发潜力。在政府做好规划、保障供地、完善基础设施、打造营商环境、坚持跟踪服务的基础上,需把当地的特色资源做成项目,通过引入战略投资者或组建股份合作企业进行投资开发,既能满足社会投资需求,也能满足市场消费需求。对于沿江地区在谈的上海月星集团旅游综合体项目、龙建股份黑龙江中上游游艇项目等投资意向,要安排地方及时跟进,争取早日落地运营。按照所有权、管理权和经营权分离的思路和“谁投资、谁受益”的原则,积极引入民间资本、社会资本、集体资本和当地居民参与,共同开创旅游产品开发热潮,打造旅游景、餐饮服务、交通运输、商品开发等各类泛旅游产业链,形成依靠旅游带动发展的新格局。


  作者:朱彩云  省旅游职业学院旅游产业学院   院长                        

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