专题调研
2018年第48期:黑龙江省开发区提档升级的路径研究
2018年12月12日 点击 [171]


 

 黑龙江省开发区提档升级的路径研究

 

省科顾委商贸流通专家组

为了贯彻《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》(国办发[2017]7号)文件精神及今年4月28日召开的全省开发区改革和创新发展工作会议精神充分落实《关于促进开发区改革和创新发展的意见》省科顾委商贸流通专家组对哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江等开发区进行实地调研,重点了解开发基本情况开发区发展的主要特点,研究制约开发区发展因素,提出了黑龙江省开发区提档升级路径研究的报告。

一、全省开发区建设基本情况

全省开发区自1991年3月国务院批准黑龙江省设立首家国家级哈尔滨高新技术产业开发区以来,在省委省政府的正确领导下,经过30年持续健康发展,全省开发区经济发展、招商引资、基础设施建设和改善投资发展环境等方面取得了较大成效已成为全省重点产业的集聚区、改革创新的先行区、财政增收的重要增长极、地域经济对外开放的崭新名片和展示形象的靓丽窗口。

(一)开发区发展稳步增长从全省开发建设主体看,2006年的34家发展到现在的105家,已覆盖全省13个地市、63个县市。其中,国家级开发区16家,包括经济技术开发区8家、高新技术产业开发区3家、边境经济合作区2家、综合保税区2家、互市贸易区1家;省级经济开发区54家;享受省级开发区政策的工业示范基地(产业园区)35家。开发区建设覆盖了全省13个市(地)和63个县(市)、省农垦和森工系统。截止2016年底,全省开发区批准土地面积为430.33平方公里,实际管辖土地面积为1968.65平方公里,已经开发完成工业用地面积517.69平方公里,占管辖面积的26.4%;基础设施建设投资完成1946.83亿元,全省园区平均投资强度超2000万元/公顷以上。园区水、电、路、气、排污、信息等配套设施建设不断完善,为项目入区创造了便利条件。

(二)开发区建设质量和效益不断提升。全省开发区建设主要经济指标增速高于全省平均水平,对全省经济的支撑作用和拉动作用显著。

)承载能力不断增强。通过深入贯彻落实省委“全党抓发展、重点抓经济、突出抓产业、关键抓项目”的决策部署,坚持“加减乘除”并用,落实“三去一降一补”重点任务开发区已成为跨国公司来我省投资的首选之地,一大批质量高、效益好的跨国公司、央企、大型投资项目相继落户园区其中有世界5大洲的81个国家和地区在我省园区投资其中59世界500强企业在全省开发区投资84个项目(含国内世界500强企业)。通过建设完善的基础设施,制定优惠的政策措施,不断提升全省园区承载能力,开发区成为我省吸引外来投资、形成产业集聚的重要平台成为招商项目的主要承接地有效地促进全省产业结构的调整和产业层次的提升。

)营商环境得到了进一步优化。通过打造重商、亲商、安商的投资环境,开发区在建立公共服务体系、完善社会保障制度、促进劳动关系和谐等方面积极探索与创新,积极推动开发区经济与社会协调发展,开发区的社会保障程度高于所在城市和地区。

二、开发区发展的的主要特点

按照省委省政府的总体部署,开发区以“对外开放的大窗口、项目聚集的大平台、加工制造的大基地、财政增收的大引擎”为目标,大力发展外向型经济,加快资源型城市转型发展,历经艰苦创业和不懈拼搏,打造出开发区质量、效益、税收“三型园区”,成为区域产业聚集的平台,城市发展的载体,对外开放的重要引擎,为我省经济发展做出了突出贡献。

以规划为引领,优化布局、形成产城融合的发展趋势。哈尔滨利民开发区作为“哈尔滨新区”的三分之一版块,经过20多年的开发建设,已成为产城融合的哈尔滨都市新城。牡丹江经开区致力于推动产城融合,瞄准供给侧结构性改革和城市品质提升,开展“一城两区”的战略格局,城市化进程逐步加快,形成了初具规模的五大产业集群。

打造“一区多园”,进行“一核多翼”战略布局。一核:就是以开发区为核心区,是园区建设的重点,多翼:即各种不同类型的产业园区。各地开发区根据产业基础、空间特点,优化产业结构,明确发展定位和主攻方向,构建出“一区多园”发展格局,使特色产业及龙头企业带动集群经济崛起。哈尔滨经开区规划建设的哈尔滨城、哈尔滨产业园、哈尔滨文化科技融合示范基地、哈尔滨园(中国云谷)、哈尔滨金融谷五大经济功能区,以绿色食品、航空汽车产业、机器人智能装备产业、广告产业、大数据产业为特色的经济板块,使产业布局更加合理。哈尔滨利民开发区立足现有基础,优化产业布局,打造了文化教育产业园区、商贸物流产业园区、地理信息产业园区、文化旅游产业园区、综合工业产业园区,做大做优做强主导产业。牡丹江经开区形成了初具规模的五大产业集群:绿色食品产业集群、医药生物产业集群、高端装备制造业产业集群、新材料产业集群、新型商贸业产业集群。双鸭山经开区“一区”为核心,打造四个专业园区:高端装备制造产业园,光电信息制造产业园,新材料产业园,食品和生物制造产业园,提升了产业层次和发展水平。

形成特色经济板块,成为创新创业基地。经过三十多年的探索与实践,开发区形成了农副产品精加工、现代包装、新材料研发加工、建材、设备制造等产业结构体系。大庆高新区是全国唯一依托石油石化资源辟建的国家级高新区,形成了以石油石化产品精深加工为主的石化产业,以汽车产业,软件开发、服务外包、电子商务、金融科技服务、云服务等为主的新一代信息技术产业以及生物、新材料、高端装备制造等战略新兴产业。大庆经济技术开发区以接续全市产业发展、构建资源型城市转型升级的产业发展平台,初步形成以油化装备制造为主导、新材料、食品生物等产业初具规模的国家级产业园区。绥化开发区被省科技厅确定为“食品精深加工高新技术产业基地”,2016年被审定为农业产业化国家重点龙头企业。依托寒地黑土特色农业特产优势,形成特色主导产业。

开拓了陆路业务新通道。哈尔滨综合保税区作为我省内陆开放功能齐全的新载体,明确发展方向,谋划提出了“一个载体、四个中心”的总体定位,着力打造东北地区独具特色的国际商品展示贸易中心、现代化国际物流中心、高端进出口制造加工中心和新型现代服务贸易及研发中心努力形成以国际贸易为主导、以保税物流为基础、以加工贸易为支撑、以新型服务为拉动,实现贸易、物流、制造的协调发展。绥芬河综合保税区已初步发挥了平台和政策功能,吸引粮食加工、啤酒加工、海产品加工、电子商务、保税物流等企业入区发展,充分释放综合保税区功能,带动了我省跨境加工产业和国际贸易的发展“中蒙俄经济走廊”建设中发挥重大作用。  

三、制约开发区发展的因素

开发区经过改革开放的发展取得了辉煌成就,推动了全省经济快速发展的进程但随着开发区建设进入“中年”,发展的瓶颈逐渐显露新时代改革开放所面临的新形势、转型升级的新要求、创新发展的新任务,还存在明显的差距和不足。主要表现在:缺乏顶层设计、开发区同质化严重管理体制尚未理顺,管理效能发挥不充分政策支撑不足缺少对重点产业扶持;供给要素矛盾突出,发展后劲不足经济发展方式尚未转变、创新能力不够。

缺乏顶层设计同质化严重。缺乏前瞻性设计规划低端制造业严重制约开发区发展。开发区普遍存在产业特色不明显重复建设传统产业同质化问题目前,全省有63%开发区把食品加工业定为主导产业,有40%开发区把木材加工和机械加工为主导产业。高新技术产业竞争力偏弱,处于价值链低端的初级产品较多,真正处于高端和全球、全国主导地位的产业偏少,多数开发区缺乏科技含量高、带动能力强的内外资大项目、好项目同质化严重

(二)管理体制尚未理顺管理效能发挥不充分管理主体交叉协调配合不够,导致管理权限弱化效能发挥不充分。现有的国家级开发区,有的规格为副厅级编制,有的规格为正处、副处级编制,还有的机构规格为正科级编制,体制建制规格各一,管理界限不明确我省与部分省开发区有关情况对比表如下:

 

说明:以上各省开发区经济指标为各省开发区管理部门提供,属内部掌握,不对外公布。辽宁省统计数仅为经济开发区统计数。

由于服务机制不完善,运营效率不高导致产业转移、创业政策、房租优惠、子女上学、人才招聘、技术辅导等一系列配套政策不能落地,影响了高端产业转移、影响了开发区持续高效运营。

缺少重点产业发展的扶持政策。粮食、农副产品、医药等产业是我省开发区重点支柱产业。我省作为全国重要的商品粮基地,其绿色、有机成为寒地黑土的重要品牌。生物医药产业总体上是一个高投入、高风险同时又是高利润的行业“三高”的产业特征,完全由企业或研发机构自行投入很难实现鉴于此,需要对重点产业在政策上予以扶持。

(四)供给要素矛盾突出,发展后劲不足一是个别开发用地指标不足一批加工项目即将入驻园区,急需土地指标。一些在谈项目因无地可选,用地供需矛盾较大影响招商引资和项目落地。是缺乏基础设施建设资金。一方面,开发区建设资金和事业经费全靠当地政府拨付,资金缺口较大,导致基础设施建设水平不高。另一方面,企业普遍存在流动资金贷款难、企业融资渠道狭窄等原因。从开发区看,由于税收收入增幅较小,而且大部分资金用于政府财政供养人员工资性支出,可用财力有限。同时,有的开发区已进入偿还银行贷款高峰期,再加上土地出让收入锐减,一些急需配套的基础设施,因资金问题而无法启动建设。是土地资源有效利用率低,用地不规范。由于个别开发区对入驻的企业验收方面,没有形成掣肘是产业基地报批时间较长,影响项目落地。产业基地规划编制完成后,需协调省相关部门报省政府批准,由于审批时间较长,影响向国家发改委申报时效是企业运营成本较高发展后劲不足加工贸易产业是开发区、综保区发展的重点,作为内陆省份,开发区从事加工贸易的原料进项和成品出项国际物流成本较高,加之用水用电成本较高、冬季供热期较长等原因,增加了加工型企业的运营成本,在一定程度上制约了东南部沿海地区加工贸易企业的转移。

(五)经济发展方式尚未转变、创新能力不够。一是创新驱动、提质升级遇到“天花板由于开发区节能减排的压力较大,技术开发的产业发展环境不够生产制造业过剩影响了可持续发展能力提升,创新驱动、提质升级遇到了发展的天花板二是结构不优,经济体量偏小。有的开发区从存量来看,规模不大,核心优势还不够明显,产业规模、经济总量还偏低。受经济下行压力影响,部分在建项目停建、缓建,部分前期项目等待观望,甚至有些投产企业也不同程度的停产或间断生产,严重影响了开发区经济增长。三是项目落地进展较慢,竞争优势的保持性越来越低。一些战略性新兴产业刚刚起步,空间不足,规模受限项目落地进展较慢,经济增长方式没有进一步优化,进而影响了企业扩大经营规模。

开发区提档升级的路径建议

深入贯彻落实张庆伟书记“把产业园区建设、体制机制创新、督导工作抓起来”的批示精神,以新发展理念为引领,以省委省政府《关于促进开发区改革和创新发展的意见》为抓手,重点抓好个方面的路径建设,打造我省开发区改革创新发展新局面。

做好顶层设计,坚持规划引领。加快修订和完善全省开发区发展总体规划。对现有开发区进行分类整合,优化资源配置,优化布局,围绕开发区转型升级和创新发展,加强规划前瞻性设计好产业生态规划设计好智能生态规划设计好建设控制规划设计好招商引资体系设计好金融创新体系设计好开发区管理和服务体系使开发区发展建设做到一同考虑,一同部署,一同落实

(二)扶持重点产业,理顺管理体制一是加大政策支持力度,优化管理体制建立健全开发区机构设置和规格级别实现开发区持续高效健康发展二是出台《黑龙江省开发区管理条例》配合省人大和省政府法制办做好立法颁布和具体实施工作,保证开发区建设有章可循、有法可依三是建立向开发区倾斜的专项资金。解决开发区建设资金不足的问题,加快开发区基础设施建设步伐。四是积极探索建立黑龙江省开发区投融资平台。依托政府、金融机构、企业联手搭建投融资平台,不断扩大融资规模,完善融资服务体系,逐步提高开发区自我造血功能和融资能力是完善开发区招商引资考核激励机制鼓励省、市、县(市、区)和开发区制定招商奖励政策,推动各部门把责任担起来,坚决破除各类隐性障碍和“潜规则”,充分调动广大干部职工积极性和干事热情

盘活存量土地,提升土地产出率一是制定开发区土地集约利用评价指标体系在容积率、开发区土地单位投资强度和土地单位产出效益等方面明确标准完善各项考核指标体系清理僵尸企业、腾笼换鸟。对产出效益差的企业,依据投资协议,依法予以清除开发区是对建立新兴产业项目,给予相应用地支持。省里在新增土地利用规模时,优先考虑各开发区的建设用地需求,年度新增建设用地计划优先向开发区倾斜,新兴产业项目倾斜。依法强化用地保障,坚持集约节约用地

)加快推进开发转型升级推动产业集聚是加快推动新区、开发区和试验区等重点园区建设支持绥芬河综合保税区完善功能,加快推进哈尔滨综合保税区建设,争取新批牡丹江、佳木斯、大庆综合保税区。是推进开发区主导产业发展做大做强,坚持错位发展推进省、市(地)、县、开发区四位一体、错位协同作战,促进产城融合、促进不同投资主体合作引进和谋划项目,大力承接发达地区产业转移,努力实现引进重大项目的突破提升经济效益是强化与大型龙头企业合作,提升产业层次。力争世界500强企业、国内500强企业、国内行业龙头企业、大型央企以及区域性研发中心、采购中心的合作提升开发区竞争力。推动开发区创新发展,推进开发区提档升级。用好用足国家政策,推动16个国家级开发区创新发展,推动工业示范基地晋升为省级经济开发区。是拉长产业链条,推动集群发展。集群化发展是产业发展的新趋势,以项目引进为抓手,坚持扩大投资与调整结构并举,确保项目早落地、早实施、早见效,积极推动产业聚集,通过加速黏合产品链、产业链、增值链,吸引上下游产业企业进入开发区发展,努力形成资源有效整合、功能互补互动、个性特色鲜明、竞争优势明显的发展格局。

抓好主导产业招商完善招商机制。是着力引进战略投资者推进重点项目实施重点推进哈尔滨新区规划项目招商,推进哈尔滨综合保税区、绥芬河综合保税区项目招商,推进园区主导产业项目招商。解放思想,发挥投资多元化思路拓宽投资渠道,创新融资模式,划清政府与市场边界,严格界定好角色权益,使有能力、专业化的开发区运营商、服务商成为参与开发区市场化运营的重要力量。目前,河北廊坊全市已有采取PPP模式建设的开发区11个,内含“区中园”17个,战略投资企业有华夏幸福基业、宏泰集团、中太集团、百川集团和荣盛集团5家,投资合作开发企业18家,大部分运营状况良好通过财政资金撬动社会资本的方式,推进由政府投资开发建设基础设施和公共服务平台的单一模式转变探索建立招商引资新机制推进项目尽早落地实施。高效精准招商引资统筹促进招商各项工作,变招商引资为选商引资,建立项目跟踪服务机制,建立一系列完备的招商引资新机制完善招商信息线索生成机制;建立商协会会商机制;建立常态化驻地招商工作机制;建立招商引资联席会议机制建立项目跟踪落地机制;建立联动协调招商机制建立招商引资激励机制,提高招商质量,确保项目尽早落地实施

提高合作能力创新开发区开放格局一是对标先进规则积极推广复制自贸区经验以投资贸易便利化为核心,进一步推动商事制度改革,落实扩大开放领域,推动职能转变为导向的监管体系建设,为全省推广复制自贸区经验做出示范。最大限度赋予开发区改革自主权和先行先试权,鼓励大胆试、大胆闯、自主改,打造我省开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放新高地。二是对接“一带一路”,积极参与“中蒙俄经济走廊”建设。开发区要充分发挥对俄国际经贸通道的重要节点优势积极对接“一带一路”倡议,加快互联互通基础设施建设,发挥口岸作用,深化对外交流合作,由经贸合作向全方位合作延伸,全面提升内外贸发展质量和效益,加快提升开放型经济整体竞争力。三是积极推进我省“一窗四区”建设构筑区位发展新优势。围绕我省定位“一窗四区”发展战略举措,充分发挥区位优势,把扩大开放作为转型发展的重要途径在更广泛的领域和更深的层次开展对俄合作,完善对外开放合作园区体系,打造跨境产业链和产业聚集带,构筑我省区位发展新优势。四是加与广东建设“飞地型”园区,实现协同发展。进一步落实国务院关于《东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案》的指示精神促进地区间的相互借鉴、优势互补、互利共赢共谋发展。如北京亦庄·永清高新区,其共建主体为北京经济技术开发区和河北永清经济开发区,开展跨区域全产业链布局集群发展,由双方政府合作搭建平台,北京经济技术开发区设立区域合作协会及区域合作实体公司,由协会主导北京开发区区内企业向共建园区进行增量扩张和产业链延伸,充分发挥企业的主体作用,通过市场化运作的方式,最终实现多方合作共赢的目标。

建立精简高效的运行机制,营造优良营商“软环境”。一是全面构建开发区良好政治生态。加强执法的统一性和规范性,在政策适用、标准制定、资质条件、政府采购、行政许可等方面为开发区企业发展做好服务,对企业同等对待,努力打造高效透明的政务环境和公平公正的营商环境。二是进一步提升投资环境法治化、国际化、便利化水平。探索建立精简高效的管理体制和运行机制,推进扁平化管理体制,促进管理职能下沉,创新审批方式,坚持以企业需求为导向,进一步规范管理、再造流程、优化服务,建立“一站式”办结的审批机制和“一口受理、一表申报、并联审批、统发证照”的服务模式,从观念、思想上提升,从体制、制度上创新,从监管、服务上突破,切实营造便捷、高效的发展环境。三是进一步强化开发区建设的督导管理。认真落实开发区考核评价机制,以考核评估为导向,综合评价各开发区发展状态,通过动态管理,激发创新活力。是切实加强事中事后监管。进一步加强开发区监管和执法工作,建立健全以注重事中、事后监管为主要内容的综合监管和“双随机”抽查监管机制,创新监管方式,建立守信激励、失信惩戒机制和横向到边、纵向到底的监管体系,把监管责任落到实处。是建立健全企业配套服务平台。大力发展开发区现代物流、仓储服务、专业市场、信息服务、管理咨询、中介服务等生产性服务业,提供优惠措施,吸引人才回归创办产业,促进教育、培训、文化交流和社会生活领域多方面的百花齐放,为全省开发区经济的长足发展提供坚实的保障。

 

作者:顾晓滨  黑龙江省对外贸易经济合作研究所所长

 

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