专题调研
2018年第51期:我省重点国有林区改革背景下林场(所)运营机制建设策略研究
2018年12月17日 点击 [232]


我省重点国有林区改革背景下林场(所)

运营机制建设策略研究

 

农林生态专家组

2015年中共中央、国务院印发了《国有林区改革指导意见》(中发[2015]6号,以下简称6号文件),标志黑龙江省重点国有林区改革的启动。2018年10月25日,省林业和草原局组建完成,重点国有林区森林资源管理职责由其承担,不再保留省森工总局。原省森工总局所辖的40个森工林业局整体并入中国龙江森林工业集团有限公司,属于公益性企业。

省重点国有林区改革路径已经清晰,特别是森工林业局及其所属的林场(所)的身份性质已经明确。在此基础上,省科顾委专家组就林场(所)如何适应当前改革需要和未来市场化发展的需要开展了专题研究。

一、林场(所)职工从事林业生产的基本情况

2018年7-8月,课题组赴省鹤北、鹤立、汤旺河、五营、新青等5个森工林业局的林场所开展调研。调查方式包括对职工开展结构性问卷调查、召开座谈会、收集林业局层面的关于林场(所)运营的汇报材料。调查内容包括林业职工从事森林管护、造林、森林抚育的生产活动情况以及相关的收入和就业情况。共获得职工层面的调查问卷125份、林业局层面的汇报材料5份。调查结果如下。

(一)林场(所)样本职工的基本情况

    调查的样本职工中有造林工人59人、森林抚育工人48人、森林管护工人47人。调查表明,林场(所)从事造林、森林抚育、森林管护的工人的年龄平均44岁,年龄明显偏大。职工的健康状况一般。文化程度较好,平均受教育年限11年。

(二)造林生产的基本情况

样本中参加造林生产的职工共59人,职工参加造林的年平均天数为30.63天,年平均收入为3530.34元,日工资为115.26元。重点国有林区森林覆盖率较高,年度造林任务不多,职工参加造林的年工作时间较短,造林生产活动的日工资虽较低,但基本属于正常。

(三)森林抚育生产的基本情况

样本中参加森林抚育生产的职工共48人,职工参加森林抚育的年平均天数为65.90天,年平均收入为8748.51元,日工资是132.75元。森林抚育是保护好现有天然林,提高森林资源质量的重要技术手段,同时也是国有林区解决职工就业的重要途径。总的来看,森林抚育能够解决一部分职工2个多月的就业,其日工资也属于正常,但各林业局的具体情况则有所不同(表3),鹤立林业局参与森林抚育的职工日工资水平最高,平均日工资为683.33元;其次是汤旺河林业局,职工参与森林抚育平均日工资是113.60元;新青林业局参与抚育的职工日工资水平最低,平均日工资为71.38元。

(四)森林管护的基本情况

样本中参加管护的职工共47人,职工参加管护的年平均天数为259.30天,年平均收入为16000.85元,日工资是61.71元。森林管护是林场(所)职工的基本工作,也是重点国有林区保护好现有天然林的重要手段。调查结果表明,森林管护能够为职工提供几乎全年的就业,但是其收入明显偏低。管护经费不足是主要原因,天保工程经费中列支的森林管护补助标准是10元/亩,但仍低于国家在南方集体林区给予集体林和个体林15元/亩的标准。此外,国有林区由于全面停止了天然林的商业性采伐,有相当一部分的职工需要转岗安置,因而产生了一些富余职工,这也使得现有的森林管护收入偏低。

   二、林场(所)现行的运营模式

省重点国有林区的森工林业局以林场(所)作为开展森林经营管护的基层运营单位。全面停止天然林商业性采伐后,林场(所)不再承担木材生产任务,所从事生产包括造林、森林抚育和森林资源管护。

(一)森林资源管护的现行运营模式

1.管护大队、管护中队及专业管护人员三级管理机制,辅以职工内部竞价承包的模式

这种森林资源管护模式以柴河林业局为典型代表。森林资源管护领导机构由行政一把手担任组长,下设管护大队、管护中队和专业管护人员。管护大队的大队长由资源科科长兼任,由资源科、营林科、林政科、防火办、公安局、计划科、多种经营科、劳人科、财务科、调查队、宣传部、党办、行办等相关部门组成,负责管护工作的考核、奖惩和推进;林场设立管护中队,中队长由林场(所)场长(主任)兼任,负责对专业森林资源管护人员出勤考核。

管护的内容包括对管护区资源、林政、防火、病虫鼠害、非法占用林地、乱捕滥猎野生动物、乱采滥挖野生植物等破坏森林资源违法行为进行监管。管护中队对专业管护人员,逐日出勤考核,中间进行抽查。管护中队按管护责任人出勤和巡护记载每个月提报工资单,按工日支付管护工资,同时对管护区林政、防火、林地、病虫害等情况进行检查验收。管护大队从严检查指导和考核各林场的管护中队。

针对有林下经济项目的区域,实行林场(所)职工内部竞价承包的方案,承包期限1-10年(不超过天保工程二期结束时间)。竞价承包保证该地区的林业价值得到合理有效的利用和发展,对需要竞价的地区进行现场实物量调查,具有林下经济价值的区域统称为富集区。林业局根据资源状况和林场深、中、浅产区划分,决定底标线,对可行性富集区进行分类,结合市场现价确定竞价标的,并交由林场竞价发包。林场在竞价发包时,要召开党政班子会议,拿出具体竞标方案,并召开职代会时讨论通过、研究竞价中具体事宜,以资源状况在林业局最低标准的基础上确定每个竞价区标的额,并进行排序。以下保底、上不封顶,拍得最高价的原则,为企业争的经济效益。结果张榜公示,接受群众监督。内部竞价承包经营由林业局收取承包费。承包经营者(个体管护人员)需无偿承担森林资源管护责任,并履行责任书确定的森林资源管护义务及职责。否则解除承包关系,经济损失自负。

2.个人管护、管护站和专业队管护相结合的管护模式

这种森林资源管护模式以桃山林业局为典型代表。浅山区、农林交错地区管护难度大,有林下经营项目的,实行个人或分户管护,管护责任区面积以80-120公顷为宜,最大不宜超过1个林班面积。在交通不便、人员稀少的远山区主要路口、沟系和已撤并的林场(所)设立管护站,由专业管护队人员进站轮岗管护。对近山区无林下经营项目的,采取专业队巡山管护(专业管护人员的管护面积以每人380公顷为宜)。为完善森林资源管护机制,桃花林业局制定森林管护责任制,层层签订责任状。林业局与林场签订天保工程森林管护责任状,林场与管护人员签订天保工程森林管护合同。

(二)森林抚育生产运营的现行模式

省重点国有林区现行森林抚育生产的运营模式在各林业局的实行情况大体一致,具体有以下步骤:

1)根据计划和调查设计,林场与施工作业班组或个人签订抚育合同,将任务落实到林班,小班。全面落实承包经营责任制和作业小班公示制度。(2)林场组建2-3支专业化森林抚育队伍,配备专业技术的管理人员。从事森林抚育的管理人员,作业人员必须经过岗前培训,实施持证上岗制度。(3)森林抚育按照森林抚育技术规程和调查设计进行施工。(4)选择交通便利的地点,建立森林抚育示范基地,留有影像资料,组织抚育工作相关人员到示范基地参观学习抚育相关技术。(5)严格抚育蓄积消耗管理。林业局综合验收队、营林科、森调队联合验收作业,森调队负责出具草图和基本数据到营林科履行手续。如有蓄积消耗的需砍伐非目的树种,林场必须挂号,由营林、资源、综合验收队等部门监督指导生产作业。(6)严格控制进度、确保质量。(7)根据不同森林类型、抚育措施、区域分布建立永久观测样地和对照区,作业前后留有影像资料。专业人员负责定期观察及整理相关数据。(8)林业局档案室归档森林抚育补贴工作档案,营林科进行细化管理,林场安排兼职人员进行专项管理。

在接到上级指派的森林抚育任务指标后,林业局会成立森林抚育工作领导小组,加强森林抚育工作组织领导。森林抚育工作包括任务安排、作业设计、施工作业、检查验收、成效监测、信息档案管理等方面。

森林抚育任务纳入各林场营林生产目标责任状,作为考核林场(所)营林工作的否决性指标。林业局森林抚育工作领导小组严格实行生产作业事前指导、事中检查、事后验收的三个环节管理,林场(所)作为森林抚育经营单位主体,局场两级实行森林抚育经营工作全过程质量管理制度。

    三、林场(所)运营中出现的主要问题

(一)森林抚育工作量少

上级安排的抚育任务较少,林场(所)职工获得的森林抚育收入对其收入的增长贡献有限。由于森林扶育任务量少,林区工作季节性和结构性的特点,难于满足林场(所)职工一年四季都有活干,一些职工一年中的大部分时间在家待岗。并且在国有林区改革当中,因各林场(所)情况不同,施业区面积大、人口多的林场和施业区面积小、人口少的林场(所)编制相同,但工作量却有很大区别,给林区社会管理工作造成极大的不利。

(二)林业局缺乏或无法承担带动脱贫的产业项目,林场(所)运营的管理资金短缺

近年来林业局把特色产业培育作为林区脱贫奔小康的根本出路来抓,但产业发展水平仍然不高,特色产业发展未成体系。产业均还处于发展的初始阶段,没有形成规模和产业体系。与此同时,国有林区林业局正处在职工分流、“四分开”的改革过程中,多数林业局出现资金缺口。资金主要来源于天保资金、上级财政拨款和地方财政收入三个渠道。目前,这三笔资金仅够维持林业局的正常运转和支付较低标准的职工工资,林场(所)的改革无资金支持,林场(所)运营情况各异。各林业局均有不等的历史债务。目前林区存在着两级管理费严重不足问题,存在着棚户区改造、基础设施建设等历史欠账问题,存在着“五险一金”缺口、林场(所)撤并生态移民费用等问题。

(三)国有林区改革对林场(所)的运营机制改革采用统一办法,无运营实施细则的具体安排,各林场区域差异性无法得到发展

各林场因为本身的地域性差异使得在进行森林资源经营的过程中存在较多特殊性的问题。中央6号文件虽然制定了对改革支持的政策体系框架,但还没有出台具体的实施细则,对哪些具体项目支持,支持到什么程度,何时资金到位还是未知数。森林资源保护与经济发展矛盾日益突出,社会公众对青山绿水、生态产品的需求日益增长,生态环境问题得到广泛关注。改革启动后,现有的森林资源监管体制不适应新形式下的监管体制,需要制定切实可行的法律法规及监管制度,确保更好的履行监管职能。

(四)职工对政策的稳定性担忧,职工参加森林经营的积极性低,不利于林场(所)转型

在林区调研过程中,关于森林抚育意愿情况,林区职工普遍希望能够承接一些森林抚育任务,但选择参加抚育或管护的人员也表达了对国家政策的不了解,参加森林抚育工作的职工对政策表示担忧,也阻碍了职工参加林区森林经营的积极性。

(五)职工队伍年龄偏大,拟组建的森林经营公司有先天性不足

调查表明,林场(所)从事造林、森林抚育、森林管护的工人的年龄平均44岁。在当前富余职工多的情况下,职工队伍年龄偏大所带来的问题还未显现,随着林区劳动力外流以及非林收入的替代效应,未来的5-10年后,有可能会出现林业劳动力的短缺。拟组建的森林经营公司由这些年龄偏大的富余转岗人员组成,具有先天性不足,其劳动效率堪忧。

(六)生态服务购买机制还处于雏形,市场化运作的路径没有形成

走市场化运作有利于提高生产效率,但是仅有部分林业局在考虑家庭承包经营管护和森林抚育,以此作为生态服务购买的途径,而面向市场的非公有制的森林经营公司几乎未被考虑,市场化运作的路径没有形成。

   四、PPP模式下林场(所)运营机制的新方案

参考国内较为成熟的公私合作伙伴经营(PPP)项目的建设运营经验,省重点国有林区的林场(所)运营同样也可以考虑实行PPP模式下的森林经营项目建设与运营方案。但是与已有PPP项目不同的是,林场(所)运营在项目建设前期乃至较长一段时间内可能都无法盈利,甚至需要中央天保资金的持续支持。并且在重点国有林区改革和国有企业改革的进行中,省重点国有林区的林场(所)运营也会受到这些改革政策的直接影响,无论是组织结构还是职工收入都会有较大的变化。因而,PPP模式下的林场(所)运营机制新方案有别于其他行业的PPP项目设计方案。结合黑龙江省重点国有林区林场现行的运营模式和PPP项目建设模式,对林场(所)运营机制设计PPP模式方案需要实行“三步走”战略。

第一步,根据中央6号文件和《黑龙江省重点国有林区改革总体方案》中对森工林业局与森林经营公司的职能定位,黑龙江省重点国有林区的森林生产经营活动由森工林业局向森林经营公司进行生态购买,由森林经营公司承担林场森林资源管护任务。

因此,初期林场运营机制方案设计如下:由省林业与草原局向森工林业局下达森林经营任务,之后森工林业局与森林经营公司签订森林经营项目合同,并按合同规定与森林经营公司进行生态购买项目,即由森林经营公司承担包括造林、管护与抚育在内的森林生产经营活动,林场(所)职工组成森林经营专业队并入森林经营公司,具体的森林经营任务由专业队在林场(所)从事,项目资金来源由黑龙江省林业和草原局拨付中央天保资金;除森林经营公司外,有能力的林业局职工家庭也可以通过竞价的方式向林场(所)承包森林经营任务,在从事森林经营生产活动过程中获得的林下经济效益等均归属承包家庭。

第二步,随着市场竞争体系逐步引入林场(所)运营机制中,承包森林经营任务的职工家庭会愈发成熟并慢慢壮大,在森工林业局的扶持下,家庭承包可能会实现企业化成为社会资本,逐渐发展为以从事森林经营为生产活动的社会组织。在这种情况下,林场运营步入中期发展阶段,具体运营机制方案设计为:一方面,黑龙江省林业和草原局指定森工林业局向森林经营公司进行生态购买,森林经营公司与林场(所)签订生态购买项目合同,由森林经营公司内部的专业队承担造林、管护和抚育等森林生产经营活动,相关财政支持由黑龙江省林业和草原局拨付中央天保资金;另一方面,由森工林业局通过招标的方式将森林经营任务打包交由社会组织承包,社会组织与林场(所)签订承包合同,并由黑龙江省林业和草原局拨付中央天保资金进行支付。在林场(所)运营中期发展阶段的最后,由森林经营公司和社会组织共同组建森林经营项目公司,并签订PPP项目合同,其目的是在森林经营公司与社会组织之间合理分配项目风险,明确双方权利义务关系,确保项目全生命周期内的顺利实施。项目公司成立后,专门负责黑龙江省重点国有林区的林场(所)运营工作,并由项目公司和森工林业局重新签署正式的森林生产经营项目合同。除项目合同外,项目公司的股东也应签订股东协议,以便在股东之间建立长期的、有约束力的合约关系。在某些情况下,为了更直接地参与森林经营项目的重大决策、掌握项目实施情况,森工林业局也可能通过直接参股的方式成为项目公司的股东(但通常并不控股和直接参与经营)。如果是这种情形的话,森工林业局与其他社会投资人股东相同,享有作为股东的基本权益,同时也需履行股东的相关义务,并承担森林经营项目可能带来的风险。森林经营项目公司成立后,一般只作为森林经营项目的融资主体和项目运营管理者而存在,对于具体的森林生产经营任务,工程可能会委托给原属森林经营公司或社会组织的森林经营专业小队,并与之签订工程承包合同。项目公司可以与单一的森林经营承包小队签订总承包合同,也可以分别与不同的承包小队签订合同。工程承包合同的履行情况往往直接影响PPP森林经营项目合同的履行,进而影响项目的建设和运营情况。因此,为了有效开展森林生产经营活动,项目公司可以将企业运营与森林经营分开管理,并挑选专业的森林经营人员来签订工程承包合同。

第三步,由于林场运营前期很难做到盈利,因此在森林经营项目建设运营中更多只能依靠中央天保资金的支持,无法吸收到社会投资主体的投资行为。但是伴随我国碳汇市场逐步建立完善,省重点国有林区将会成为社会企业购买碳排放指标的主要选择地。鉴于此,在林场(所)运营后期阶段应尽可能吸引社会投资主体向森林经营项目公司投资,一方面补充中央天保资金的不足,另一方面社会投资主体的投资行为也会进一步激励林场(所)运营的建设发展。故而,后期林场运营机制方案设计应如下:在项目公司成立后,林场(所)运营应加快进入碳汇市场的进程,利用碳经营效益吸引社会投资主体,在PPP模式辖森林经营项目建设中增加项目融资体系,促进森林生产经营活动顺利开展,提高林场运营效率。

之所以选择森林经营公司和社会组织承担森林生产经营活动,一方面是为了通过天保工程中关于造林、抚育、管护等林业补贴政策维持林场(所)职工的基本生活;另一方面是以社会组织为竞争者,刺激森林经营公司为提升森林经营市场竞争力顺应国企改革趋势,尽快达到自负盈亏的改革目标。

作者:朱洪革 曹玉昆   东北林业大学经济管理学院

 

上一篇: 没有了 下一篇: 没有了
 
联系我们 | 返回首页
您是本站第 33563535 位来访者
版权所有:黑龙江省科技经济顾问委员会 技术支持:哈尔滨久翔科技有限责任公司
电话:0451-87203319 地址:哈尔滨市南岗区中山路202号 邮编:150001 Email:hljskgw@163.com